《游客不文明行为记录管理暂行办法》实施已超18个月，其间，修订版《国家旅游局关于旅游不文明行为记录管理暂行办法》发布，目前已有24人上榜“黑名单”。今年2月，由中航协颁布的民航旅客版“黑名单”开始实施，至今上榜15人。

　　记者调查发现，惩治旅游不文明行为已成社会共识，但因缺少完善有效的采集、认定、惩戒机制，上了行业或者地方旅游“黑名单”的人多数并未受到“一处受罚，处处受限”的实际惩处。

　　部分地方版“黑名单”长期“开天窗”，多部门联合惩戒难执行

　　2016年十一“黄金周”前，北京市发布地方版旅游“黑名单”制度。中航协以及部分省市此前陆续出台旅游不文明行为记录的相关管理办法。然而，记者在北京、安徽、黑龙江等地调查发现，这些“黑名单”制度在采集、认定、惩戒机制上普遍存在不足。

　　记者调查发现，《国家旅游局关于旅游不文明行为记录管理暂行办法》并未明确旅游不文明行为采集渠道，只对调查核实阶段的责任主体予以明确。

　　而在部分地方，“黑名单”记录长期“开天窗”：2016年上半年，安徽省合肥市旅游局建立旅游质监“红黑榜”，表示将对合肥游客不文明行为信息采集、核实、汇总、发布等作出安排。但记者跟踪发现，至今公示的“红黑榜”上没有任何不文明游客记录。

　　一位中部省份旅游局监管处负责人坦言，地方旅游主管部门往往是被动回应一些经媒体曝光、影响较大的典型案例，在建立并完善地方旅游“黑名单”体系方面积极性并不高。

　　与此同时，“黑名单”认定界限模糊。9月份，有关北京房山怪石山13处景观石遭红漆涂鸦的帖子刷爆网络，事后当事人道歉并许诺清除。当地旅游部门相关负责人回应，因怪石山还未开发为景区，且当事人道歉态度诚恳，决定不将其纳入“黑名单”管理。

　　在国家旅游局中秋节后公布的5起典型案件查处结果中，三名诱导欺骗游客消费或辱骂游客、胁迫游客消费的导游，依法受到相应处罚后也未被列入“黑名单”，而今年2月北京一谩骂游客的导游则被纳入。从业7年的哈尔滨导游林佳良认为，设立“黑名单”出发点是好的，但认定机制不健全，让公众错以为“逮着谁是谁”，令其可持续性和公信力大打折扣。

　　记者调查发现，“黑名单”联合惩戒难执行。在“黑名单”设立之初，曾提及必要时会向公安、海关、交通等部门通报。但南航黑龙江分公司回复表示，分公司目前未收到有关旅游“黑名单”的通报。

　　据业内人士透露，上榜游客往往只是声誉受损，最多是个别人找工作时遇到困难，一些看过新闻的用工单位因此不录用他。“更像是媒体报道而非‘黑名单’的威慑力。”

　　一些监管部门表示对“黑名单”不了解，景区旅行社缺乏动力

　　记者采访发现，重视不足、核实难度大导致部分地方的旅游“黑名单”流于形式。公开资料显示，黑龙江省旅游发展委员会监督管理处于去年曾表示将建立“旅游诚信名单”及“黑名单”，但在记者9月29日采访中，该省旅游委监督管理处与质监所接听电话的工作人员均表示对省级“黑名单”不知情。

　　即使是合肥市旅游局发布的《游客不文明行为记录管理暂行办法》明确要求“市旅游局监督管理处、旅游质量投诉中心共同负责该栏目的信息审核工作”，但该市旅游局监管处工作人员仍表示不了解此项工作。

　　合肥市旅游质量投诉中心一名工作人员坦言，据她了解，地方管理办法出台以来，县区没有采集一例“黑名单”上报。“对于不在景区现场的主管部门而言，不文明行为采集与举证很难。”

　　一些敢于先行先试的地区还遭遇了联合惩戒难题。某一线城市曾主动与征信机构联系，希望能将旅游不文明行为记录与个人征信挂钩，但被告知需要从全国层面与央行达成合作。

　　这种阻力还来自旅行社、景区。林佳良反映称，旅行社及景区等机构在利益驱动下，对这种“黑名单”并不热心，很难主动将游客挡在门外。“更何况，当前许多旅游景区和旅行社的销售系统并非实名制，有心将‘黑名单’游客拒之门外也是心有余而力不足。”

　　“实施限制或惩罚措施的决定权在各个航空公司。但到目前为止，除了春秋航空和青岛航空已将不文明旅客信息录入系统外，其他航空公司大多没有采取相应的限制处罚措施。”中国航协副秘书长柴海波说。

　　北京市法学会旅游法研究会理事李广认为，建立“黑名单”制度的初衷，是想与民航、金融、出入境管理部门形成联动，对列入“黑名单”的人通过出境、高消费限制进行联动惩罚。但针对公民处罚措施或剥夺公民基本权利的措施，应由法律或行政法规来规定，且应有严格的立法程序要求。而旅游不文明行为记录管理办法只是规范性文件，决定了其内容更多是倡导性的。

　　建立有效联动惩戒机制 增强制度刚性

　　9月28日发布的《北京市旅游不文明行为记录暂行办法》，对管理对象、不文明行为范畴、采集渠道等进行了细化与补充。将采集渠道细化为旅游主管部门、旅游经营单位和旅游协会、“提升首都公民旅游文明素质”联席会成员单位及媒体和社会举报。

　　中国民航报公众号此前进行的网络调查显示，91%的网友支持航空公司对不文明旅客说“不”，86.4%的网友认为航空公司应该暂时停止对不文明旅客的服务。

　　专家介绍，在一些西方国家，一旦在航空器上发生不文明行为或扰乱公共秩序的事件，涉事旅客马上就会被“请”下飞机。

　　与国外相比，国内旅游“黑名单”制度刚性不足。记者注意到，即使是在最新发布的北京地方版旅游“黑名单”制度中，更多的字眼是“联合惩戒建议函”，旅行社“可以”不提供服务，高峰期经营单位“可以”限制其购票参观。

　　如何让“黑名单”制度更具刚性?中国社科院财经战略研究院副教授魏翔认为，从一些国外景区成熟的管理办法来看，尽管对不文明旅游行为以教育为主，但当达到损坏文物等程度时，景区就会移交给警方等部门进行查处、起诉。

　　李广认为，加大对“黑名单”内人员的惩罚力度需要立法层面上做调整，赋予旅游行政管理部门对不文明游客行为行政处罚权限。对于不文明导游及旅行社，魏翔建议实施严格的业务限制，即根据不同违规情节明确不能进入相关服务市场的时限等，提高违规成本。

　　多位专家认为，行业间、地区间的信息覆盖和共享程度，与“黑名单”的有效性和威慑性呈正比例关系。建议旅游部门、征信、交通、公安等各部门加强合作，形成有效的联动惩戒机制。